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以信息化提升监管能力 全面推进中央转移支付预算执行环节“双监控”

  党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大战略部署。财政职能是党和国家机构职能的重要组成部分,国家治理体系和治理能力的现代化必然包含财政治理体系和治理能力的现代化。更名设立财政部监管局,是财政治理体系和治理能力现代化的内容之一。监管局履行新的职能,必须要提升履职尽责能力,树立管理理念和系统性思维,积极转变监管理念和工作思路,推进财政监管职责全面落实。中央财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容,是政府管理的重要手段;各级政府所有财政资金全面实施预算绩效管理,是提高财政资源配置效率和使用效益的重要举措,是推进财政治理体系和治理能力现代化的内在要求,是监管局的重要工作职责。中央转移支付全面实施预算绩效管理,是一项长期的系统性工程,做好中央转移支付预算执行进度和绩效目标实现程度“双监控”具有重要的实践意义。 

  一、预算执行环节“双监控”是监管局参与中央转移支付全面实施绩效管理的最重要工作环节和抓手 

  (一)中央转移支付全面实施绩效管理是积极的财政政策大力提质增效的必然要求。 

  当前国内外形势复杂严峻,经济发展困难和风险增多,尤其是新冠肺炎疫情暴发后,当前及未来一段时间,财政收支矛盾更为突出,财政运行将持续处于“紧平衡”状态,单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策已经难以为继,提高财政资源配置效率和使用效益是主要出路。中央转移支付作为财政资金的重要组成部分,对其全面实施绩效管理提高资金绩效是积极的财政政策大力提质增效的迫切要求。 

  (二)预算执行环节“双监控”是监管局参与中央转移支付全面绩效管理的最重要工作环节。 

  1.中央转移支付当前的管理现状,决定了预算执行环节“双监控”是全面绩效管理的最重要工作环节。中央转移支付规模逐年扩大,面广、线长、层级多,监管难度大。目前总体上在基层管理还比较薄弱,不少地方都是“一拨了之”甚至“不了了之”,一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出,克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生。从中央巡视、审计署审计公告和财政监管实践来看,中央转移支付方面的问题多发,每年基本上都是“似曾相识”,大部分都发生在预算执行环节。提高中央转移支付绩效管理水平,必须紧紧抓住预算执行环节,对预算执行进度和绩效目标实现程度实施“双监控”。 

  2.资金绩效形成的规律决定了预算执行环节“双监控”是中央转移支付全面实施绩效管理的最重要的工作环节。财政资金的绩效是在资金管理使用过程中形成和发挥出来的,“过程不可控”则“结果不可控”,等到了事后绩效评价环节,都是木已成舟,最多只能是减少损失;另一方面,根据我局近年来开展中央专项转移支付预算执行动态监管的工作实践和体会来看,我们认为预算执行过程控制在既定预算编制绩效目标条件下,可以保证60%的绩效。 

  3.开展预算执行环节“双监控”,延伸到基层单位和资金使用终端,监管局具有就地就近的监管优势和信息优势。 

  (三)全面推进中央转移支付预算执行环节“双监控”,是监管局全面履职尽责的重要抓手。 

  更名设立财政部监管局,是财政部派出机构组织结构和管理体制的系统性、整体性重构,是财政监管职能正在由“转型”到“定型”的历史性改变。中央转移支付监管和参与全面实施绩效管理是监管局的一项非常重要的工作职能,而全面实施绩效管理是全方位、全过程、全覆盖,包括绩效事前评估、绩效目标审核、绩效运行监控、绩效事后评价、评价结果应用等各个环节,其中预算执行环节“双监控”,可以发挥监管局就地就近的监管优势,是监管局全面履职尽责的重要抓手。 

  (四)信息化是全面推进中央转移支付预算执行环节“双监控”的技术支撑。 

中央转移支付规模逐年扩大,面广、线长、层级多,涉及中央、省、市县区、乡镇街道等各级财政部门和数以万计的各级资金使用单位,中央转移支付监管工作特别是预算执行环节“双监控”,再仅靠传统的现场抽查、手工翻账等人工方式早就是难以为继,必须积极利用现代信息技术,特别是“互联网+管理”,提高信息化程度和智能化水平,切实提高工作效率和监管成效。监管实践发现,省财政会将部分中央转移支付打捆整合统筹使用分解下达到市县和省级单位,省级财政和设区市财政指标文件时常出现不注明对应的中央转移支付资金名称、不区分注明中央财政资金数额等不规范的问题,导致财政资金到市县区以后,不论是监管局还是市县区财政局都已无法辨别确认哪些是中央转移支付资金,监管难度非常大。我局开发利用“中央转移支付预算执行动态监管系统”,对各类中央转移支付资金就可以像“水银泻地”一样,在线监控各级财政分解下达、各级资金使用单位管理使用的全过程,成为中央转移支付监管最重要的技术支撑。 

  二、开展中央转移支付预算执行环节“双监控”的实践和探索 

  (一)开展中央转移支付预算执行动态监管的实践。 

  2016年以来,江苏监管局按照部党组关于加强预算执行管理和监督的要求,积极克服监管信息数据获取难、工作协调难、地方各级财政和部门单位配合难、财政信息化建设滞后等困难,以提高财政资金绩效为导向,建设开发“中央转移支付预算执行动态监管系统”(以下简称“动态监管系统”),积极构建与地方财政联合联动监管工作机制,实现对中央转移支付预算执行动态监管和过程控制的“全覆盖”,使各级地方财政部门、资金使用单位管理使用中央转移支付资金“全程留痕”、“责任可追溯”,同时实行线上监控和线下监管相结合,及时发现和纠正问题,将监管范围延伸至各级资金使用单位,努力解决中央转移支付资金监管的“最后一公里”问题,进一步提升资金使用绩效。截至20203月底,纳入动态监管的中央转移支付总计3,117亿元,发现资金分解下达迟延、项目实施进度迟缓、资金挪用、虚列支出等问题合计750多亿元,及时督促要求整改,提高了预算执行进度和资金使用绩效,相关成果得到了财政部和江苏省委领导的肯定。刘昆部长202016日对我局上报的《关于江苏省2019年度中央转移支付预算执行情况的监管报告》作了重要批示,预算司、国库司及有关业务司局据此及时采取加强管理措施,并督促交通运输部、农业农村部等相关中央主管部门在全系统范围内进行问题整改。赵惠令组长在201812月听取我局工作汇报时给予高度评价,并在全国财政系统党风廉政建设大会上给予通报表扬。201910月时任江苏省委常委、省纪委蒋卓庆调研时认为我局的中央转移支付动态监管工作既有利于保障财政资金安全,又能更好的促进廉政建设和防范风险,是坚决做到“两个维护”的具体体现,省纪委监委将把江苏监管局一些行之有效的经验做法在全省财政系统推广,提升财政资金绩效。 

  (二)中央转移支付预算执行动态监管在新冠肺炎疫情期间效用明显。 

  新冠肺炎疫情期间,我局充分发挥在线监控的优势,对包括新冠肺炎疫情防控补助资金在内的中央转移支付预算执行进行全过程在线监控,实时动态掌握资金管理使用情况,并通过我局“中央对江苏省转移支付”QQ工作群、微信、电话、电子资料报送等线下监管措施督促各级地方财政第一时间分解下达资金,统筹安排并使用好财政资金,尽快将财政资金拨付到医院、疾控中心等各类各级资金使用单位,为积极助力新冠肺炎疫情防控阻击战做出了贡献。 

  (三)预算执行动态监管为全面开展“双监控”奠定了良好的基础。 

  我局中央转移支付预算执行全面实施动态监管工作机制、经验和成果,为下一步马上探索实施“绩效目标实现程度”监控,以实现全面推进中央转移支付预算执行环节“双监控”,在监管理念、信息化技术支撑、工作机制构建、保障措施等方面提供了良好的条件。 

  (四)对部分中央转移支付预算执行环节实施“双监控”尝试和探索。 

  1.升级改造动态监管系统新增绩效管理功能,为绩效运行监控提供信息化支撑。将绩效管理延伸到基层单位和资金使用终端,必须要解决绩效运行监控的信息化建设滞后问题,我局对动态监管系统进行升级改造,新增“绩效管理”功能模块,以初步实现绩效目标分解下达和实现程度数据收集,绩效评价指标体系推送和实际执行情况数据采集,初步统计分析自动生成绩效目标实现程度和绩效评价汇总表,为绩效管理提供信息化支撑。一是监控绩效目标实现程度。通过动态监管系统将试点专项资金的绩效目标以表格的形式分解下达到各市县区财政局和项目单位,各市县区财政局和项目单位可以在线定期填报绩效目标实现程度数据,上传相关佐证资料,系统初步自动统计分析目标实现程度数据。二是监控事后绩效评价。通过动态监管系统将试点专项资金的绩效评价指标体系以自评表表格的形式分解下达到各市县区财政局和项目单位,各市县区财政局和项目单位在年度终了或项目工期结束后在线填报绩效评价自评表,上传相关佐证资料,系统初步自动统计分析绩效自评表数据。三是将“双监控”情况和问题自动汇入中央转移支付动态监管报告。 

  2.选取部分重点中央转移支付进行依托动态监管系统实施绩效运行监控和绩效评价试点。围绕重点资金监控,选取节能减排补助资金(新能源汽车发展)、中央财政支持生猪稳产保供相关政策及资金、土壤污染防治专项资金、林业改革发展资金等4项中央转移支付进行绩效运行监控和绩效评价监管试点。计划依托动态监管系统要求市县区财政局和重点项目单位按季度在线填报《绩效目标实现程度情况表》,按年度或项目终了填报《绩效评价自评表》,并上传有关佐证资料。 

  3.中央转移支付预算执行环节“双监控”实行线上监管和线下监管相结合。监管工作中,将根据线上预算执行进度和绩效目标实现程度监控情况,选取部分市县区开展现场监管,深入了解掌握实际执行情况,提高工作成效。 

  4.强化“双监控”情况和问题反馈,绩效评价结果与预算安排挂钩,推动预算和绩效管理一体化。一是向财政部反馈预算执行和绩效运行动态监管情况,为提升预算编制水平提供信息支撑。二是向省级财政部门、省级向省级业务主管部门反馈预算执行和绩效运行动态监管情况,督促其在全省或全省行业系统内整改,发挥监管的整体效应。三是对市县财政局下达整改意见书,同时抄送市县政府,提高财政监管的影响力和权威性。 

  三、有关建议 

  (一)建立健全并发布各类中央转移支付绩效评价指标体系,为绩效运行监控提供制度支撑。 

  目前财政部对每项中央转移支付都确定了整体目标和区域目标,但大部分转移支付绩效评价指标体系都尚未制定,建议财政部商各中央主管部门联合制定分管中央转移支付绩效评价指标体系,并统一汇总发布。 

  (二)将监管局嵌入中央转移支付预算管理和绩效管理。 

  将监管局嵌入其中并作为财政管理闭环中不可或缺的一环,将“双监控”作为监管局发挥作用的最重要工作环节,推进预算和绩效管理一体化。 

  (三)积极推进完善财政部核心业务一体系统建设。 

  在此框架下将监管局监管职责嵌入,以信息化技术手段将监管局嵌入管理流程予以固化,为实现对中央转移支付预算执行和绩效运行全过程动态监管提供信息化支撑。 

  (四)加强制度建设和机制建立。 

  强化监管局在财政部对各省预算绩效管理考核的职能作用,提高预算绩效管理考核的数据支撑,同时为监管局开展财政监管提供制度支持。建立监管局与部内司局、省级财政、省级业务主管部门预算执行和绩效管理联合联动工作机制。 

  (五)将财政部扶贫资金动态监控平台改造升级为中央转移支付动态监控系统,并在全国监管局推广使用。 

  当前,建议将财政部扶贫资金动态监控平台改造升级为适用所有中央转移支付、涵盖各级财政和资金使用单位的中央转移支付动态监管系统,并在全国监管局推广,初步实现对中央转移支付预算执行和绩效运行全过程动态监管。 

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发布日期:  2020年04月17日