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多管齐下 综合治理 盘活地方财政存量资金

 江苏专员办 薛鑫堂

  

  为切实提高财政资金使用效率,年初财政部专门发文明确结转结余资金的清理措施,并要求专员办对本地财政存量资金的完整性、真实性等进行严格审核,同时组织专员办及省级财政部门联合开展事中监管。

  从专员办实际工作的情况来看,形成财政资金沉淀既存在一般公共预算及转移支付结转结余资金管理问题,也存在政府性基金预算结转结余及权责发生制核算问题;既有政府财政部门的问题,也有地方职能部门的问题;同时,还存在财政专户管理不严及非税收入缴库不及时、不足额的问题等等。

  产生上述问题的原因,主要来自两个方面。

  就财政部门而言,首先,政府间事权和支出责任划分不清晰,客观上造成一些财政资金层层结存。一是上级专项转移支付安排告知下级财政不及时。地方财政在年初预算安排时,难以掌握上级财政的专项转移规模,因而对教育、卫生等方面投入按既有规定编制预算,导致资金重复安排,形成结余。二是部分专项转移支付指标下达迟缓。虽然近年来强调支出进度,专项资金下达时间有所提前,但上级财政安排的专项资金在下半年下达仍然较多,四季度特别是12月份所下达的专款数仍然较大,地方财政部门特别是县乡两级财政无法安排支出,要么形成结转,要么按权责发生制核算以拨作支,转入财政专户,形成结余。

  其次,部分专项资金管理规定与支出进度要求不对应。如农业开发、科技创新等专项资金管理办法规定,项目验收后才能拨付资金,有的政府采购项目还须留有质保金;又如政府固定资产投资、人才及科研开发等项目资金付款期三年或更长。而上级财政安排的专款大部分是一次性拨付,基层财政为了履行监管责任,这些项目资金必须结转。再如财政安排的支持农业、工业、科技等方面的专项资金,许多是以奖代补,需要待年度终了根据考核结果在次年兑付,这样,当年无法形成支出。

  第三,现行预算编制机制缺乏科学性。地方政府为了确保人大审议的预算收入目标能够顺利实现,年初收入测算往往偏于保守,导致年终超收,使年初预算安排到位率不高,这部分超收财力一般无法安排支出或虚假支出,形成大量结余资金。

  就职能部门来讲,第一,预算安排机制不合理。目前预算安排仍然是基数增长法,未能做到真正的零基预算。一些部门的既得利益形成固定基数,又年年与财政部门“争盘子”,导致财政预算安排只增不减,部门结余过大。同时,部门预算编制粗放,不仅没有明确各项预算编制依据以及详细安排,而且预算编制内容不完整,应编入预算的上年结余等资金没有按规定编入预算,造成部门结余逐年递增。另外,有些部门单位非税收入“收支两条线”未能真正实施到位,收费多的部门用得多、余得多。

  第二,预算保障机制不健全。预算执行中,向上级财政或同级财政临时申请追加资金审批程序复杂,无论是一个地区还是一个部门,都希望自己账上有余钱,没有余钱则意味着一旦有急需,无法应对。而结余资金动用方便,报地方政府或财政部门审批,程序简单,使用方便,获批率高,不少部门宁愿省着用也不能“吃光用光”。

  第三,基金收费制度不科学。各类政府性基金都规定专门用途,不能调剂安排使用。如教育费附加只能用于教育部门设备设施投入而不能用于人员经费,当一个地区教育设施投入达到要求后,此方面的资金只能闲置。财政部相关文件规定,可以按土地出让收入提取2%业务费,用于土地部门土地业务开支,近年来土地出让收入大幅度增加,此项业务费收入翻了若干倍,资金只能结余。类似的基金、收费项目较多,特别是负责多种基金代征的地税部门,代征收手续费数额较大,加之存在“拿钱买税收”的现象,使其成为经费结余较多的部门。

  第四、相关法律规章不统一。新《预算法》规定,预算安排强调“符合本法规定”,其他对财政预算安排有硬性规定的法律规章,可以不予考虑。但目前这些相关法律规章仍在执行。如近期全国人大正在全国范围内开展《职业教育法》执法检查,该法规定教育费附加要按规定比例用于职业教育,国务院在实施条例中规定的比例为30%,对没有职业学校的地区,按规定比例安排的职业教育经费只会形成结余资金。

  要建立盘活地方财政存量资金的长效机制,必需多管齐下,综合治理。当前,我们要按照《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》(国办发[2014]70号,以下简称《通知》)制订的10条措施狠抓落实,同时要进一步建立健全相关管理制度和管理体系,从体制、机制上管好用好财政存量资金。

  一是继续深化预算管理制度改革。要根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要,建立跨年度预算平衡机制,如出现超收一律用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金。要加快修订完善中央对地方转移支付管理办法,加大清理、整合、规范专项转移支付力度。要建立事权和支出责任相适应的制度,合理划分政府间事权与支出责任,促进权力与责任、办事与花钱相统一,全面提升财政资金效率。

  二是尽快制订出台预算稳定调节基金、预算周转金专项管理制度。当前,财政结余资金合法存在的主要形式是预算稳定调节基金、预算周转金。《通知》规定,“预算稳定调节基金一般不超过当年本级一般公共预算支出的5%”,当年本级一般公共预算支出计算口径是否包含上级专项补助、对下级补助支出等,均不明确,此项基金设立、动用、监管等全国没有统一的制度,导致地方五花八门,也容易被钻空子。预算周转金的管理制度更为缺失,急需制订。

  三是抓紧修改完善有关政府性基金管理制度。目前,土地出让收入、地方教育费附加收入、残疾人就业保障金等政府性基金使用管理规定,与地方实际情况不符。《通知》中规定“结转资金规模较大的,应调入一般公共预算统筹使用”,但实际执行中,资金使用的主管部门依据有关部门规章,强调政府性基金的专用性,地方财政难以统筹使用,左右为难。建议在制订预算法实施条例中对此专门明确,或者出台专门的制度规定,打通一般公共财政预算和政府性基金预算的融通渠道。

  四是严格落实新《预算法》规定的转移支付提前告知、下达的新要求。新《预算法》第38条规定,“县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府”,“地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算”,目前这项规定基本未得到执行。真正把此项规定落实好能有力加快全国的支出进度。建议国务院要尽快出台预算法实施条例,财政部商请全国人大开展新预算法执法检查,以财政管理的法制化推进财政资金安排使用的规范化、高效化。

  五是依靠信息化推进财政资金使用高效化。目前,从中央到地方的预算执行系统全国不统一、不联网,上级财政一笔经费指标下达后,下级何时分配、流向情况等上级财政一概不掌握。建议加快“金财工程”建设步伐,建立全国联网的财政预算执行系统,上级对下级的财政转移支付资金分配、使用全程监控,结余情况一目了然。

  六是把盘活存量资金与化解地方债务相结合。目前,全国各地正在开展政府性存量债务置换工作,建议将本次盘活财政资金专项监管的结果运用到化解地方债务工作中,在分配各地发行债券额度时,除按照到期债务数作为主要分配因素考虑外,对地方财政年终结余超过全国平均比例的部分,等额扣减债券发行额度,要求地方财政用这部分结余资金化解债务。此次收回的2012年前未用的上级专款,上级财政在重新安排使用时,可优先用于化解本级财政债务。


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