近年来，我办按照财政部统一部署，对部分中央驻苏基层预算单位“一上”部门预算进行审核并逐步完善了审核方法。目前，我们在工作中更加注重以审核结论公允性为导向，运用预算审核原理和统计分析方法，借助现场抽验手段，努力从预算分配、责任主体及绩效的视角进行“一上”审核，及时出具审核意见。为更好地适应专员办工作转型，实现属地中央基层预算单位部门预算审核全覆盖，我们对过去的部门预算审核工作进行了系统回顾，对工作中存在的薄弱环节进行了梳理，重点结合实际就科学推进专员办部门预算审核进行了思考。

　　一、基本做法

　　我们主要采取非现场审核与现场审核相结合的办法推进部门预算审核工作。

　　（一）非现场审核。重点抓好三个方面的工作，突出合规性：

　　1.运用数据分析核实基本情况。即主要核实“一上”基本数字统计表，包括机构设置、人员和资产等基础数据。对人员，依据中编办或主管部门机构编制批复文件、中央部门基础信息数据库数据资料，结合统发工资人员名单和当年7月底实有人数进行核对。对资产，重点关注年度变动情况，包括配置、购置、处置等方面的基础数据。

　　2.运用基准分析核对基本支出预算。按照部门预算管理规定，对基本支出预算应按照定员定额和资产实物费用定额标准进行核定。对尚未实行定员定额管理的单位，以历史数据或规范要求为基准，主要核对三个部分的内容：一是以上年批复数为基准，比对“一上”预算细化表中基本支出预算需求数的增减变化，如果有较大差异的话，查看其原因或理由是否合理、充分，分析是否是因为人数、资产配置或者支出需求测算标准发生了变化；二是以财政部、主管部门预算编报通知要求实行零增长控制的规定为基准，核对三公经费、会议费等支出预算，同时以单项费用为基准，横向比较系统内预算单位之间测算标准是否一致；三是参照上年度批复下达的人均基本支出预算标准，核减超编、空编而多编报的人员经费。

　　3.运用分类分析核查项目支出预算。按照预算管理要求，项目支出预算应在满足专项性（有特定目标或任务）、独立性（支出范围明确且互不交叉）、完整性的基础上，依据定额标准核定。但目前定额标准体系仍在建立中，因而只能退而求其次，对项目进行梳理分类后再进行审核。

　　（二）现场审核。考虑到目前二级以下预算单位定额管理尚未全部推开，项目支出定额标准体系尚在建立，审核信息化框架尚未搭建的情况下，根据统计学基本原理，即同类型样本可以随机抽样、以点带面进行分析统计、审验。审验的方法是在围绕预算编报的真实性、规范性的前提下，解剖以前年度预算执行情况，以此推断预算编报的合理性，提出公允性审核意见，并将此审核意见作为评判全系统的标准出具审核结论。重点抓好三个方面工作：

　　1.对基本支出重点审核其合规性。基本支出主要由公用经费和人员费用组成。对公用经费，重点关注其列支是否符合有关规定，如有违反，将按照发生额扣减相应子项预算申报数；对于人员经费，重点审查津补贴发放是否有依据，如有违反，除相应扣减样本单位的发放额之外，还将其违规数与预算申报数折算出比例作为标准，全系统按此标准扣减相应预算。

　　2.对项目支出重点审核其合理性，并提出公允性审核意见。所谓合理性，是以其列支的内容是否属于该项目的用途为标准，即将不属于该项目的费用作扣减处理，至于扣减多少金额或比例，这其中主要就是公允性考量。

　　3.尝试评估项目设立的合理性。对支出内容雷同且交叉的项目，不符合项目预算不应交叉的要求，建议予以整合。对个别业务量极小，并能与其他业务一并办理的专项，申报的理由不充分，建议予以清理。

　　二、存在的主要问题

　　（一）审核规范过于原则，操作性不强。目前，专员办预算审核依据的“授权文件”，过于原则，操作性不强，难以满足具体工作需要。其次，《中央本级基本支出管理办法》、《中央本级项目支出预算管理办法》、《2015年中央部门预算编制指南》等规定也是如此。目前亟待解决的问题主要有两点：

　　1.“怎么做”过于笼统。即专员办审什么、怎么审、审核口径等方面都不尽明确。首先，审什么，目前“授权文件”只笼统的规定了三个方面的内容，没有细化，且止步于合规性。其次，怎么审，目前没有操作办法。各专员办可能存在不同的做法和探索，但这种做法是否合适尚不知晓。再次，审核口径，这里至少涉及三个层次，一是受理口径，比如对报送不符合编制要求的预算，是否受理，抑或可否退回重报，重报不符合规定的能否直接扣减；二是审核面口径，是全面审核还是部分审核，或是抽审；三是裁量口径，如审核发现编制不合理的预算，该不该扣减，如何扣减，是按金额还是按比例，是仅对发现问题的核减还是对系统内同类型的统一核减，都不够明确。

　　2.“如何管”不够清晰。即怎么控制专员办审核工作质量。首先，没有细化和明确审核内容，没有统一审核报告格式，无法保证审核的完整性和标准化。其次，没有明确审核质量控制点，如审核面、必审内容、重点内容等，无法对照，难以控制、提高质量。再次，没有建立审核工作目标要求和考核指标，无法进行量化考核评价。

　　（二）过程监督有待落实。财政部明确将专员办业务嵌入预算编制、预算执行、决算管理等财政主体业务，即强调专员办的过程监管。但就目前来说，还存在沟通渠道不够畅通，审核成效难以充分体现等问题。

　　（三）制度执行力有待提高。近年来，财政部陆续下发《中央本级基本支出预算管理办法》、《中央本级项目支出预算管理办法》、《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》等一系列规定，截至目前，中央本级基本支出应该实现了定员定额和实物费用定额管理，项目支出也应确立了定额标准体系，包括办公通用软件资产配置标准、差旅费、培训费、翻译费、会议费通用定额标准在内多达180多项定额标准，中央部门项目库也应基本完成。但实际情况是，基层预算单位并没有严格执行，基本支出未实行定额管理，项目支出预算不按规范要求申报编制还很普遍，对此，财政部并没有制定明确的处理规定。再者，目前专员办承担的事务，如银行账户监管、直接支付审核、对个别系统的“一上”预算审核等，仍旧呈现为碎片化的局面，有待整合成一个诸环节互相衔接、诸板块互相联动的预算监管业务模块。

　　（四）审核导向值得商榷。需求审核存在一个隐性问题，即审核者习惯性的认为会有多报虚报的问题，追求的是核减越多越好。而事实应该是，审核就有核增、核减两种结果，关键是看审核的对象和内容，支出责任是否保障到位。

　　三、改进建议

　　专员办嵌入财政主体业务，在预算审核上建议从以下四个方面加以改进。

　　（一）明确预算审核指导思想，拟定审核总体纲要。

　　预算审核是为了预算分配，预算分配是为了满足支出责任，尔后是节支和绩效。因此，预算审核的指导思想应包括三个层面：一是树立支出责任意识，即从事权的角度思考审核；二是树立规范意识，即对不符合规范化要求的预算编报行为明确专员办有权退回或做扣减处理；三是树立效率意识，既要关注预算支出有效性，又要提高审核工作时效性。所以说，预算审核的目标是保障支出责任的实现，即要扭转过去那种以扣减为审核目标的惯性思维。在此基础上，应制定指导预算审核的方式方法和具体措施，成熟后拟定总体纲要，形成完整系统的指导性文件。指导性文件应至少综合三个方面的考量，即支出责任与支出需要相结合、支出需要与合规使用相结合、结果导向与程序管理相结合。

　　在目前尚不具备制定总体纲要条件的情况下，应重点抓好专员办的指导培训：一是加大审前培训，讲解预算审核政策及最新动向，提示预算审核要求和重点，这里包括有关预算盘子方面的信息、支出保障的重点、以及轻重缓急事项等，以便心中有数，有的放矢。二是综合前期工作制订过渡性的预算审核操作管理办法，并附负面清单，以尽快推动这项工作向着预设的方向先动起来。三是建立交流平台，通过交流互学互促，以尽可能地拉平各专员办的审核工作。

　　（二）细化预算审核操作规程，加强预算审核内控管理。

　　在预算审核总体纲要尚未出台前，目前亟需做好两个方面工作：一是细化预算审核操作规程，重点围绕审什么、怎么审、审核口径等内容，尤其对如何受理、审核面、审核裁量权等事项，明确具体尺度，同时设计审核清单列示审核重点、提示审核要点及标准，制作审核报告范本规范格式及内容。二是加强预算审核内控管理。内控管理首要的是控制专员办滥用职权，其次是控制专员办审核质量，尔后才是健全内部考评机制。具体来说，即应当以控权的形式规定和规范专员办职责，在财政部设置后台对专员办预算审核工作进行再监控，在专员办审核流程和岗位设置上考虑人员的分工、配合和制约，根据审核要素及要求制定量化考评指标体系，以考评强化内控、提升管理。

　　（三）构建部有关司局与专员办双向畅通的沟通渠道。

　　专员办能否落实过程监督、做实预算监管，和部有关司局之间的信息沟通是否顺畅直接相关。首先，应建立专员办审核结果反馈机制，为了保障这一机制的实施，应将专员办审核工作作为部里业务流程的必备环节，作为一个环节要素予以记录和体现。其次，构建部有关司局与专员办一体化的信息网络，实现政策资讯、基础数据和业务信息的共享，专员办能够及时掌握与业务有关的信息和最新动态。再次，建立专员办向部有关司局请示的反馈机制，部里对专员办请示的答复，如具有一定的普遍性应向全国专员办统一反馈，以便于统一、提高认识。

　　（四）建立审核结果跟踪机制。

    这里的审核结果包含两个层面，一是专员办“一上”审核结果，二是财政部审核结果（即预算批复数）。根据部里事前、事中监管要求，专员办应及时分析预算单位预算申报、专员办审核结果与财政部审核结果之间的差异，在日常监管过程中，重点关注预算审核有增减变化的事项或项目，分析其增减变化背后原因的合理性，如预算减少后是否能满足需求，是否还有空间，预算增加是否存在虚报，预算资金是否真正用于申报的用途中去，支出责任是否得到了充分保障，是否还需要继续保留等等，以更好的完善今后的预算审核工作。